Prosta Spółka Akcyjna, która z dniem 1 lipca 2021 r. pojawi się w Kodeksie Spółek Handlowych, będzie trzecią spółką kapitałową w polskim prawie.

Jej konstrukcja i powstanie jest mniej skomplikowane niż pozostałych, a jej kapitał zakładowy może wynosić tylko 1 zł. Nowy typ spółki łączy ze sobą cechy spółki osobowej o kapitałowej i zakłada, że na pokrycie akcji mogą być wnoszone wkłady pieniężne i wkłady niepieniężne, które zwiększają lub nie kapitał zakładowy. Wśród tych drugich możemy wymienić świadczenie pracy lub usług, a zatem zaangażowanie osobiste akcjonariusza, jego wiedzę ekspercką czy umiejętności.

Zawiązanie Prostej Spółki Akcyjnej może nastąpić w każdym celu dopuszczalnym przez prawo i od chwili wpisu do rejestru uzyskuje osobowość prawną.

Poza uproszeniem procesu powstania PSA ustawodawca przewidział także ułatwienia w sposobie komunikacji akcjonariuszy w postaci możliwości ich uczestnictwa w Walnym Zgromadzeniu za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Dotyczy to transmisji obrad w czasie rzeczywistym i obustronnej komunikacji w czasie obrad, tak by umożliwić wykonywanie prawa głosu. Także tryb zwołania takiego posiedzenia może być dokonany przy użyciu poczty elektronicznej na adres akcjonariuszy wpisany do rejestru. Rozwiązania te są bardzo istotne w kontekście ułatwienia komunikacji, ale także przede wszystkim w okresie intensyfikacji rozwoju epidemii i wprowadzeniem ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z ograniczeniem kontaktów osobistych do niezbędnego minimum wobec istotnego zagrożenia zakażeniem wirusem SARS-CoV-2. Oczywiście by wdrożenie tych rozwiązań było możliwe ważna jest dobra konstrukcja umowy spółki, którą sporządzi radca prawny.

Nowe przepisy będą też szansą dla tych z Państwa, którzy założyli już spółkę Akcyjną i będą chcieli dokonać jej przekształcenia w Prostą Spółkę Akcyjną. Pomocny będzie art. 551 § 1 k.s.h, zgodnie z którym „spółka jawna, spółka partnerska, spółka komandytowa, spółka komandytowo-akcyjna, spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, spółka akcyjna (spółka przekształcana) może być przekształcona w inną spółkę handlową (spółkę przekształconą)”. Do dokonania czynności przekształcenia stosować będziemy przepisy dotyczące przekształcenia spółki kapitałowej w inną spółkę kapitałową z zastrzeżeniem jednak, że nie będzie koniecznym podwyższanie kapitały do wysokości kapitału zakładowego przekształcanej spółki, albowiem w nowej spółce mamy do czynienia nie z kapitałem zakładowym a kapitałem akcyjnym. Zatem przed każdym, kto chce prowadzić działalność w formie spółki a zasób portfela ma ograniczony otworzą się nowe możliwości.

Jesteś zainteresowany założeniem takiej spółki ? chcesz znaleźć wygodną i bezpieczną formę prowadzenia działalności i chciałbyś skorzystać z mojej pomocy zapraszam do kontaktu.

Kancelaria Prawna Primum-Lex
Sebastian Czwojda

Opinia Prawna

Przedmiot opinii

Przedmiotem opinii jest określenie formy prawnej złożenia korekty nieprawdziwych danych zawartych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG).

Stan prawny

Określenie danych podlegających zgłoszeniu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej jak i sposób dokonania wpisu do niej, reguluje Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (tj. Dz.U. z 2020 poz. 2296). Zwana dalej ustawą ceidg. Zgodnie z treścią art. 3 tej ustawy przekazywanie danych i informacji do CEIDG oraz przekazywanie danych i informacji z CEIDG odbywa się za pośrednictwem systemu teleinformatycznego CEIDG lub za pośrednictwem innego, zintegrowanego z nim systemu teleinformatycznego, w szczególności za pośrednictwem systemu Punktu Informacji dla Przedsiębiorcy. Wnioski o wpis do CEIGD przekazywany jest z wykorzystaniem formularza elektronicznego zamieszczonego na stronie internetowej.
Art. 6 ustawy ceidg definiuje, że wpis do CEIDG polega na wprowadzeniu do systemu teleinformatycznego danych podlegających wpisowi. Wpis do CEIDG jest dokonany z chwilą zamieszczenia danych w CEIDG, nie później niż w dniu roboczym następującym po dniu wpływu do CEIDG wniosku o wpis, z wyjątkiem sytuacji, w której wniosek o wpis jest niepoprawny. Wpis do CEIDG jest dokonywany na wniosek, chyba że przepis szczególny przewiduje wpis z urzędu. Wpisem do CEIDG jest również wykreślenie przedsiębiorcy albo zmiana wpisu. Art. 8 ust 2 ustawy ceidg umożliwia złożenie wniosku o wpis do CEIDG sporządzonego w postaci papierowej z zachowaniem zakresu i układu danych określonych w formularzu elektronicznym, za pośrednictwem urzędu gminy lub przesyłką rejestrowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – prawo pocztowe. Organ gminy przekształca taki wniosek, na postać dokumentu elektronicznego, opatruje go kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, albo podpisuje w inny sposób akceptowany przez system CEIDG, umożliwiający jednoznaczną identyfikację osoby przesyłającej wniosek, czas jego przesyłania oraz zapewniający integralność danych zawartych we wniosku, i przesyła do CEIDG nie później niż w dniu roboczym następującym po dniu jego otrzymania.
Zmiana wpisu w CEIDG może także polegać na skorygowaniu błędnych danych w CEIDG wprowadzonych w drodze pomyłki podczas składania wniosku. Zatem konieczne jest złożenie wniosku o zmianę wpisu w oparciu o formularz CEIDG-1 oraz przewidziany dla takich sytuacji załącznik CEIDG-POPR. Procedury przyjęte do realizacji ustawowych zapisów przewidują jeden wzór formularza oraz szereg załączników, służących uszczegółowieniu wpisu lub jego zmian.

Wnioski.
Biorąc treść ustawy o CEIDG oraz sposób określenia elektronicznych procedur dotyczących wpisu czy zmian w CEIDG w przypadku składania w formie papierowej do urzędu gminy korekty ładnych danych, konieczne jest złożenie w wniosku z zachowaniem zakresu i układu danych określonych w formularzu elektronicznym. w konsekwencji nie jest wystarczające złożenie samego załącznika CEIDG-POPR. Powinien on stanowić załącznik do wniosku o zmianę, zgodny z formularzem CEIDG-1, zawierającym dane.

]]> https://primum-lex.pl/kolejna-aktualnosc/ Wed, 31 Mar 2021 05:05:00 +0000 https://alubic.pl/?p=198 Krobia, dnia 31 marca 2021 r.

Opinia prawna

Kompetencje organu administracji geologicznej w zakresie uzgodnienia decyzji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy w postępowaniu administracyjnym.

Przedmiot opinii

Złoża węgla brunatnego stanowią własność skarbu państwa i podlegają prawnej ochronie. Jednocześnie nad złożem znajdują się nieruchomości stanowiące prywatną własność osób fizycznych i prawnych. Za właściwy rozwój danego obszaru, na którym znajdują się złoża ponosi odpowiedzialność samorząd terytorialny. Decyzje inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy podlegają uzgodnieniu z organami służb geologicznych w zakresie ochrony złóż. Przedmiotem niniejszej opinii jest zakres kompetencji organów administracji geologicznej jak i właściwość organów geologicznych.

Kompetencje organów administracji geologicznej:

Właściwym rzeczowo w zakresie uzgodnień decyzji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy jako organ administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do marszałków województw jest minister właściwy do spraw środowiska.

Stan prawny

Zgodnie z treścią art. 95 ust 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1064. ze zm.) dalej p.g.g., Udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Przepis ten nie definiuje sposobu i zakresu ochrony stanowi jedynie o ogólnym celu ujawnienia złóż w wymienionych dokumentach jakim jest ochrona miedzy innymi złóż węgla brunatnego. Samo wpisanie złóż do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego czy planu zagospodarowania przestrzennego samo w sobie spełnia cel ochrony, gdyż ujawnia wszystkim zainteresowanym fakt znajdowania się złoża kopaliny i potencjalne konsekwencje dla właścicieli. Nie wprowadzając innych obostrzeń związanych z ujawnieniem złoża ustawodawca przyjął, że samo ujawnienie zabezpiecza złoże w sposób wystarczający na tym etapie zaawansowania procesu dostępności do złoża, w kontekście potencjalnego wydobycia. Podjęcie dalszych kroków Skarbu Państwa zmierzających ewentualnie do eksploatacji złoża, wiążą się z innymi działaniami, tj, wyznaczeniem obszaru i terenu górniczego i konsekwencjami dla właścicieli nieruchomości położonych w zakresie oddziaływania złoża. Podobnie w przepisie art. 125 Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2020 poz. 1219 z zm.) dalej p.o.ś., w którym wskazano, iż złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących nie definiuje na czym ma konkretnie polegać ochrona złóż. Pojęcie racjonalności czy kompleksowości nie wyjaśnia sytuacji prawnej i faktycznej właścicieli nieruchomości znajdujących się nad złożem węgla brunatnego. Co więcej racjonalne gospodarowanie złożem i kompleksowe wykorzystanie kopalin może prowadzić również do takiego rozwiązania, w którym złoże nigdy nie będzie eksploatowane. Racjonalne podejście do złoża prowadzi do wniosku, że dopóki nie zostanie wyznaczony obszar i teren górniczy, wszelkie ograniczenia dla lokalnej społeczności, wiążące się zakazem zabudowy, rozwojem infrastruktury gospodarczej, przyrodniczej czy możliwością lokalizacji inwestycji celu publicznego spowodują konkretne straty i ograniczenie potencjału rozwojowego lokalnej społeczności.

Żaden przepis związany z planowaniem przestrzennym nie wprowadza wprost ograniczeń w zakresie korzystania z własności nieruchomości, bądź też nie nakłada na samorząd lokalny, w razie ujawnienia złóż, obowiązku ograniczenia praw właścicieli nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego czy planu zagospodarowania przestrzennego. Racjonalna gospodarka zasobami środowiska, nie jest podstawą do blokowania zmian w zagospodarowaniu terenu motywowanych występowaniem nawet udokumentowanych złóż kopalin. Jednak na etapie tworzenia planu zagospodarowania przestrzennego Gminy mają kompetencje i możliwości zmian przeznaczenia i wykorzystania przestrzeni lokalnej co też może prowadzić do konkretnych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości. W art. 15 ust 2 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz 293 z zm.) dalej u.p.z.p. wskazuje się, że planie miejscowym określa się granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Warto wskazać też orzecznictwo sądów administracyjnych, który wskazuje, że „ochrona udokumentowanych złóż kopalin przewidziana w art. 95 ust. 1. p.g.g. nie oznacza obowiązku ukształtowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w taki sposób, aby umożliwić natychmiastową eksploatację złoża, a jedynie zapewnić ewentualną możliwość jej eksploatacji, gdy zajdzie taka potrzeba. (…) Co więcej (…) skutkiem ujawnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy złóż kopalin mogą być ograniczenia w zakresie wykorzystania nieruchomości w celu zabezpieczenia złóż przed zagospodarowaniem w sposób wykluczający podjęcie wydobycia w przyszłości”. (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 maja 2015, sygn. akt II SA/Po 828/14). Warto zwrócić uwagę, na fakt, że ewentualna możliwość, nie obowiązek, wiąże się z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego i władztwem planistycznym wynikającym wprost z ustawy w ramach kompetencji tworzenia prawa miejscowego, z konsekwencjami odszkodowawczymi wynikającymi z art. 36 u.p.z.p. oraz z koniecznością wykazania, że dane zagospodarowanie wyklucza podjęcie wydobycia w przyszłości.

Biorąc pod uwagę wykładnię językową art. 95 p.g.g. czy art. 125 p.o.ś., ani potoczne rozumienie oparte na wyjaśnieniu słownikowym słowa ochrona, ani kontekst umieszczenia w tych przepisach ochrony złoża nie prowadzi do wyprowadzenia normy prawnej zakazującej zabudowy przez właściciela nieruchomości jego własności. Nie da się również wyprowadzić zakazu zabudowy nieruchomości także z wykładni celowościowej. Skoro celem ujawnienia jest ochrona złoża, a ochrona ta polega na racjonalnym gospodarowaniem złożem i kompleksowym wykorzystaniem przez (Państwo) kopaliny w postaci węgla brunatnego, to obwiązki są nałożone na struktury właściwych organów Państwa, a nie właścicieli prywatnych obywateli, którzy nie zostali żadnym przepisem prawa rangi ustawowej ograniczeni w korzystaniu i dysponowaniu swoja własnością. Odmienna interpretacja naruszałaby wprost treść art. 64 ust 3 Konstytucji RP. Zgodnie z jej treścią własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Zatem wszelkie możliwości ograniczenia korzystania z prawa własności muszą wynikać wprost z ustawy, a nie zostać „dorozumiane”.

Ustawodawca, jeżeli jego zamiarem miałoby być oprócz ujawnienia złoża inne działania w zakresie ograniczenia korzystania z nieruchomości znajdujących się ponad złożem, wprowadziłby konkretne rozwiązania prawne. Skoro tego nie zrobił, to nie można ich tworzyć w sposób, który będzie omijał legalne źródła prawa. Dla przykładu można wskazać takie przepisy jak art. 124 i 124b Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 1990 ze zm.). Przepisy te regulują sposób ograniczenia prawa własności, kompetencje organu administracji publicznej i sposób zadośćuczynienia za ingerencję w prawo własności. Art. 145 k.c. w przypadku ustanowienia drogi koniecznej. Art. 151 k.c. w przypadku przekroczenia granicy wznoszenia budynku. Przepisy takie zawierają zarówno hipotezę jak dyspozycję normy prawnej.

Wyżej zawarte rozważania potwierdza także analiza treści art. 18 i nast. oraz art. 104 p.g.g. Ustawodawca przewidział w tej ustawie wprowadzenie określonych uprawnień dla użytkownika górniczego, z którymi wiążą się ograniczenia w prawie własności innych osób z żądaniem wykupu nieruchomości, obszarów i terenów górniczych czy ustanowienie użytkowania górniczego i uzyskanie koncesji na wydobycie. Takich możliwości nie daje samo niezdefiniowane pojęcie ochrony złoża węgla. Nasuwa się oczywisty logicznie wniosek, że skoro w przypadku obszaru i terenu górniczego wprowadzono wprost ograniczenia prawa własności to w przypadku ujawnienia złoża, takich ograniczeń nie ma. Jest to w pełni uzasadnione. Trudno by było zaakceptować stan, w którym doszłoby do ograniczania możliwości korzystania z własności nieruchomości, np. poprzez zakaz zabudowy, ze względu na bliżej nieokreśloną możliwość eksploatacji. Mielibyśmy tutaj do czynienia ze zdarzeniem przyszłym i niepewnym, które skutkowałoby spadkiem wartości nieruchomości i brakiem możliwości rozwoju regionu i to przy braku mechanizmu rekompensaty strat. Zatem ustawodawca uzależnił ograniczenia prawa własności nie od samego istnienia złoża węgla brunatnego, które być może nigdy nie będzie eksploatowane ale od uzyskania koncesji
i realnego rzeczywistego przeznaczenia złoża do wydobycia.

Prawo własności nie ma charakteru absolutnego, a wykonywanie tego prawa odbywa się, jak wskazuje to art. 140 k.c., w granicach określonych m.in. przez ustawy. Ustawami takimi są także między innymi p.g.g, p.o.ś., czy u.p.z.p. Jednak w zakresie w jakim odnoszą się wprost do ograniczenia prawa własności i zawierają wprost normy o charakterze abstrakcyjnym
i powszechnym odnoszące się do hipotezy zawartej w ustawie i wskazują dyspozycję normy takie ograniczenie na prawo własności nakładające. Jednak nie jest możliwa wykładnia, przeprowadzona zgodnie z zasadami i regułami demokratycznego państwa prawnego, która prowadziłaby do uznania, że w przypadku gdy studium studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, czy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, przy ujawnieniu złoża, nie ma ograniczeń związanych z zagospodarowaniem złoża węgla brunatnego, możliwe jest nieuzgodnienie decyzji celu publicznego bądź decyzji o warunkach zabudowy lub wydanie wypisu i wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego, który uniemożliwiałby zabudowę jedynie z przyczyny istnienia udokumentowanego złoża węgla brunatnego. Sposób realizacji publicznego interesu ochrony złoża został uregulowany i dostosowany do racjonalnej polityki surowcowej państwa. Z analizy całokształtu regulacji wynika, że sposób korzystania ze złóż opiera się na racjonalnej polityce dysponenta złoża skarbu państwa, który w sposób odpowiedzialny i planowy realizuje swoje zadania, a ewentualne ograniczenia dla właścicieli nieruchomości znajdujących się nad złożem muszą być uzasadnione zamiarem eksploatacji złoża, być jak najmniej dotkliwe i zrekompensowane. Powołanie się na takie dobra jak bezpieczeństwo energetyczne kraju oraz ochrona złóż kopalin, czyli wartości chronionych w Konstytucji RP w ramach m.in. zasady dobra wspólnego w oderwaniu od regulacji wynikających z konstytucyjnych źródeł prawa może prowadzić do nieuzasadnionej uznaniowości organów państwa. W żadnym przepisie ustawodawca nie uznał, że ochrona udokumentowanego złoża węgla brunatnego ma polegać na zakazie zabudowy nieruchomości lub innym ograniczeniu korzystania z nieruchomości. Wyinterpretowanie takiej kompetencji dla organu administracji geologicznej prowadziłoby do sytuacji w której to od uznaniowej decyzji urzędnika dysponującego atrybutem władzy państwowej (wykonawczej, politycznej) zależy zakres i sposób dysponowania nieruchomością, a nie od treści ustawy i zawartej w niej normy prawnej. W jednym przypadku mógłby uznać, że zabudowa nieruchomości ograniczy dostęp do złoża, a w przypadku innego postępowania mogłoby dość do uznania, że zabudowa ta takiego ograniczenia nie spowoduje.

Rozpatrując wpływ zasady racjonalnej gospodarki złożami kopalin, przyjmując, że stanowi ona jeden z głównych nakazów wymagających uwzględniania w podejmowaniu rozstrzygnięć przez organy administracji geologicznej, w kontekście przedstawionych rozważań, prowadzi do odmiennych konsekwencji, aniżeli zawarte w szeregu decyzji Ministra Klimatu i Środowiska oraz niestety poparte i utrzymane w niektórych orzeczeniach Sądu Administracyjnego, np. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 339/20 . Wskazał on, że planowana przez Gminę (…) zabudowa działki nr (…) budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wolnostojącym wraz z infrastrukturą techniczną nad złożem węgla brunatnego (…) jest sprzeczna z zasadą ochrony złóż i prowadzi do utraty możliwości jego gospodarczego wykorzystania w przyszłości. Minister uznał, że celem uzgodnienia projektu decyzji z organem administracji geologicznej jest zapewnienie ochrony udokumentowanych złóż kopalin oraz wykluczenie takiego sposobu zagospodarowania nieruchomości, która mogłaby w przyszłości uniemożliwić ich eksploatację.

. Szczegółowe zasady gospodarowania złożami kopalin i związanej z eksploatacją złoża ochrony środowiska określają przepisy ustawy – p.g.g. – art. 81 ust. 3 p.o.ś. Tym samym ocena prawidłowości działania organu administracji geologicznej w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin przy uwzględnieniu kryterium racjonalnej gospodarki złożami kopalin, w tym możliwości eksploatacji tych złóż w przyszłości, nie może być zastosowane w oderwaniu od całokształtu rozwiązań prawnych zawarty w ustawie. Jeżeli zatem ustawa- p.g.g. w sposób konkretny i literalny przewidziała określone ograniczenia własności na właściwym etapie procesu zmierzającego do eksploatacji, to nie można tych ograniczeń przenosić na inne okoliczności faktyczne i prawne. Inaczej mówiąc, jeśli ustawa Prawo geologiczne i górnicze przewidziała ograniczenia prawa własności właścicieli nieruchomości znajdujących się w zakresie oddziaływania złoża na etapie wyznaczenia obszaru i terenu górniczego, a nie przewidziała ich w związku z udokumentowaniem złoża kopaliny, to żadne ograniczenie, w tym zakazu zabudowy, zgodnie z prawem nie jest możliwe do nałożenia na podstawie decyzji administracyjnej. To dopiero sArt. 104 ust 5 pkt 2 p.g.g. wprost pozwala wyłączyć z zabudowy lub ograniczyć zabudowę na określonym obszarze. Dopiero na tym etapie, nie wcześniej zgodnie z prawem można wyłączyć zabudowę nieruchomości z przyczyn związanych z istnieniem złoża węgla brunatnego.

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w czterech przypadkach przewidują konieczność zasięgnięcia opinii lub dokonania uzgodnień przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z organem geologicznym. Zgodnie z art. 11 pkt. 5 lit. g u.p.z.p., Wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, występuje o uzgodnienie projektu studium o opinie dotyczące rozwiązań przyjętych w projekcie studium do właściwego organu administracji geologicznej. Podobnie art. 17 pkt 6 lit a) tiret 4 u.p.z.p. wskazuje, że Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o opinie o projekcie planu do właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Odmiennie natomiast ustawodawca ukształtował kwestie związane z wydawaniem przez gminę decyzji ustalających lokalizację inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z treścią art. 53 ust 4 pkt 5 u.p.z.p. decyzje o lokalizacji celu publicznego uzgadnia się z właściwym organem administracji geologicznej – w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Na podstawie art. 60 ust 1 u.p.z.p., przepis ten ma też zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji decyzje te nie mogą być wydane bez zgody organu geologicznego w przypadku ich wydawania na terenie, gdzie zlokalizowane jest złoże węgla brunatnego. Zapisy te zostały wprowadzone ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 poz. 1133 z zm.). Z treści uzasadnienia do tej ustawy wynika, że:

„Projektowane zmiany w art. 17 pkt 6 i art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.) mają charakter porządkujący i wynikają z konieczności wyeliminowania błędnych przepisów, w których właściwym organom administracji geologicznej (minister właściwy do spraw środowiska, marszałek województwa, starosta) została przypisana kompetencja do opiniowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub uzgadniania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Wykonywanie tych zadań stwarza poważne problemy, ponieważ żaden z wymienionych organów administracji geologicznej nie jest odpowiedzialny za tereny zagrożone osuwaniem się mas ziemnych. Zadanie to należy do właściwości starosty jako organu ochrony środowiska, który na podstawie art. 110a ustawy – Prawo ochrony środowiska prowadzi obserwację terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy, a także prowadzi rejestr zawierający informacje o tych terenach. Przyjęcie propozycji sprawi, że organem odpowiedzialnym za opiniowanie miejscowego planu i decyzji zastępujących plan w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych będzie starosta, jednakże nie jako właściwy organ administracji geologicznej, lecz jako organ ochrony środowiska wyposażony w kompetencje w zakresie osuwisk na podstawie ustawy – Prawo ochrony środowiska. Organ administracji geologicznej będzie natomiast odpowiedzialny za współdziałanie w procesie sporządzania miejscowego planu i decyzji zastępujących plan w zakresie obszarów występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz wód podziemnych”.

Przepis art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. nie wskazuje kryteriów takiego uzgodnienia. W związku z tym, to organ administracji geologicznej powinien w tym przypadku prowadzić postępowanie uzgodnieniowe w zakresie swojej właściwości rzeczowej. Niewątpliwie też organ administracji geologicznej jako organ uzgadniający dokonuje oceny z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Jest zobowiązany do współdziałania z perspektywy regulacji obszarów występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz wód podziemnych, ale zakres uzgodnienia nie może przekraczać ram prawnych i kształtować w sposób dowolny, na czym ma polegać ochrona złoża. W postępowaniu tym chodzi przede wszystkim o wykorzystanie specjalistycznej wiedzy i dokumentacji posiadanej przez dany organ geologiczny, a nie umożliwieniu mu dowolny wpływ na wynik decyzji.

Przepisy wprowadzające konieczność uzgodnienia z organem administracji geologicznej w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji jak i uzasadnienie do ustawy wprowadzającej te regulacje, tj. przepisy art. 53 ust 4 pkt 5 i art. 60 w związku z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. nie wskazują jednoznacznie jaka jest ich rola, niejasny i niesprecyzowany jest charakter udziału organu administracji geologicznej w postępowaniu i zakres jego kompetencji. Jeżeli nawet przyjąć, że właściwy organ administracji geologicznej w ramach procedury uzgodnieniowej kieruje się zasadą ochrony złóż kopalin, że taki był zamiar ustawodawcy to z pewnością nie mieści się w tym uprawnienie do przeprowadzenia postępowania sprawdzającego czy projektowana inwestycja – z uwagi na udokumentowane złoże kopalin – nie będzie stwarzała przeszkód na przyszłość w jego eksploatacji. Taka kompetencja musiałaby wynikać wprost z ustawy i zostać też uregulowana w zakresie ograniczeń prawa własności i roszczeń odszkodowawczych, a ponadto biorąc pod uwagę, że dokumentacja eksploatacji złoża następuje dopiero na etapie procedury koncesyjnej, w dyspozycji organu administracji geologicznej nie ma wystarczającej wiedzy aby przeprowadzić taką ocenę. Działanie organu w tym zakresie determinują przepisy ustawy p.g.g. i p.o.ś., które nakładają na organ geologiczny obowiązek uwzględnienia właśnie ww. przepisów w procesie zagospodarowania przestrzennego i tylko w tym zakresie pozwalają na ingerowania w proces decyzyjny. Przepisy te z pewnością nie wprowadzają uprawnienia pozwalającego na zakaz zabudowy czy zakaz realizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto władztwo planistyczne w zakresie uznania, o braku przeznaczenia określonego obszaru gminy na cele budowlane, na poziomie aktu prawa miejscowego – planu zagospodarowania przestrzennego przysługuje radzie gminy. Uznanie, że na poziomie decyzji o warunkach zabudowy możemy również wyłączyć jakiś obszar z zabudowy przeniósłby w sposób nieusprawiedliwiony i niezgodny z treścią przepisów kompetencje na organ wykonawczy gminy i organ administracji geologicznej.

Uzgodnienie bądź brak uzgodnienia decyzji przez organ geologiczny nie może opierać się także na uznaniu administracyjnym. Wykraczanie poza powszechnie obowiązujące przepisy prawa prowadziłoby do stanowienia prawa przez niepowołane do tego organy administracji. Zasada państwa prawa, zasada legalizmu, wywodzące się z art. 2 i 7 Konstytucji RP, zawarte też w art. 6 k.p.a., zakładają, że organy władzy publicznej powinny działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Sprowadza się to przede wszystkim do tego, że uznanie administracyjne może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach, kiedy upoważnia do tego ustawa. Wskazane ograniczenia stanowią dla obywateli gwarancję bezstronności i nienadużywania uprawnień przez organy władzy publicznej.

W decyzjach Ministerstwa Klimatu i Środowiska odmawiających uzgodnienie decyzji przez samorząd gminny zabudowy działek budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wolnostojącym wraz z infrastrukturą techniczną nad złożem węgla brunatnego wskazuje się, że taka zabudowa jest sprzeczna z zasadą ochrony złóż i prowadzi do utraty możliwości jego gospodarczego wykorzystania w przyszłości. Minister uznał, że celem uzgodnienia projektu decyzji z organem administracji geologicznej jest zapewnienie ochrony udokumentowanych złóż kopalin oraz wykluczenie takiego sposobu zagospodarowania nieruchomości, która mogłaby w przyszłości uniemożliwić ich eksploatację.

Pogląd ten należy uznać za błędny i nieznajdujący uzasadnienia zarówno w obowiązujących przepisach prawa jak i doświadczeniu życiowym. Decyzje celu publicznego lub decyzje o warunkach zabudowy, ze względu na swój zasięg i charakter nie skutkują sposobem zagospodarowania terenu działki ponad złożem w taki sposób, że będzie powodować trwałą niedostępność dla eksploatacji, a co za tym idzie zostanie utracona możliwość jego gospodarczego wykorzystania w przyszłości. W pierwszej kolejności należy wskazać, że dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy czy realizacji celu publicznego wydaje się dla konkretnej, jednostkowej inwestycji, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 53 ust 3 u.p.z.p. określa, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Natomiast art. 61 u.p.z.p. wskazuje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących określonych warunków. Ustawodawca wskazuje, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu i jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zatem zakres oceny i analizy dotyczy wyłącznie nieruchomości na której lokalizowana inwestycja, ewentualne w zakresie jej oddziaływania. Organ administracji geologicznej nie może wykraczać poza zakres postępowania i wpływać na jednostkową sytuację stron postępowania, uwzględniając potencjalne zagospodarowanie innych nieruchomości w zakresie oddziaływania złoża.

Nie można też pominąć istoty użytkowania górniczego, które w przypadku uzyskania koncesji na eksploatację złoża pozwala na dostęp do cudzej nieruchomości i możliwości korzystania z niej w sposób dowolny łącznie z wykupem niezależnie od sposobu jej zagospodarowania. Zatem fakt zabudowy nieruchomości nie stanowi przeszkody prawnej w dostępie do złoża. Biorąc to pod uwagę pojedyncza inwestycja na nieruchomości, realizowana w oparciu o decyzję celu publicznego czy decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi trwałego ograniczenia dostępu do złoża węgla brunatnego i nie wyłącza prawnych możliwości ubiegania się o koncesję na eksploatację kopaliny. Poza zakresem kompetencji organu geologicznego jest ocena ekonomiczna wpływu potencjalnej inwestycji na wartość nieruchomości i ewentualne koszty związane z odszkodowaniami. Na etapie wydania wzmiankowanych decyzji brak jest możliwości oceny wpływy pojedynczej inwestycji na skale przedsięwzięcia jakim jest ewentualna eksploatacja złoża. Nie jest też możliwe wykroczenie poza zakres konkretnego postępowania i tylko w zakresie tego postępowania organ administracji geologicznej dokonuje uzgodnienia. Za całkowicie irracjonalny argument należy uznać, że zabudowa nieruchomości np. jednorodzinnym domem mieszkalnym w sposób trwały uniemożliwi powstanie kopalni w bliżej nieokreślonej przyszłości. Potencjalne inne inwestycje powodujące zabudowanie kolejnych nieruchomości na złożu nie mogą wpływać na uzgodnienia organu administracji geologicznej, gdyż nie to jest przedmiotem postępowania administracyjnego. W kontekście pojedynczej inwestycji uznanie, że pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby o naruszeniu zasady szczególnej ochrony złóż kopalin oraz zasady racjonalnej gospodarki złożem wydaje się całkowicie nieuzasadnione i pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych. W zakresie tzw. władztwa planistycznego leży całościowe rozwiązanie zagospodarowania przestrzennego terenu, nie jest ono związane z jednostkową decyzją administracyjną, wydawaną w warunkach wyjątkowości związanej z brakiem uchwalonego planu zagospodarowania terenu.

Nadto, jeżeli studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przewidziano inny sposób użytkowania terenu na złożu niż jego eksploatacja oraz brak jest planu zagospodarowania przestrzennego to zgodnie z obowiązującymi obecnie przepisami prawa nie ma możliwości udzielenia koncesji na wydobycie węgla brunatnego. Przesądza o tym treść art. 7 p.g.g., zgodnie z którym podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Zgodnie natomiast z treścią art. 23 ust 2a pkt 1 p.g.g. udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności; kryterium uzgodnienia jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w sposób przewidziany w art. 7 p.g.g. Zatem także w tym kontekście pojawi się istotna sprzeczność w sytuacji braku uzgodnienia decyzji przez organ administracji geologicznej. Decyzja odmawiająca zabudowy nieruchomości czy też realizacji celu publicznego prowadziłaby do decyzji, przy spełnieniu wszelkich innych kryteriów ustawy, sprzecznej nie tylko ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ale także z literalnym brzmieniem ustawy – p.g.g. Przepisy te są konsekwencją założenia ustawodawcy, że dopiero ustanowienie obszaru i terenu górniczego uprawnia do ograniczeń w zakresie panowania przestrzennego jak i sytuacji prawnej nieruchomości znajdujących się w zakresie oddziaływania planowanej eksploatacji złoża.

W uzasadnieniach braku uzgodnień ze strony Ministerstwa Klimatu i środowiska jako argument wskazuje się także wyniki przeprowadzonej w 2017 r. kontroli Najwyższej Izby Kontroli (NIK) dotyczącą gospodarki złożami strategicznych surowców kopalnych (KGP.430.020.2017), której celem było ustalenie, czy gospodarka zasobami kopalin w Polsce jest prowadzona zgodnie ze strategicznymi celami zrównoważonego rozwoju kraju. Wśród zaleceń pokontrolnych NIK miedzy innymi wskazał, że Minister Klimatu i Środowiska ma zagwarantowane ustawowo uprawnienia władcze w zakresie kontroli i nadzoru nad działalnością regulowaną ustawy – prawo geologiczne i górnicze w zakresie art. 158 pkt 2 p.g.g., które mają na celu ochronę zidentyfikowanych obszarów występowania złóż kopalin, opartą na diagnozie planowanej i potencjalnej działalności wydobywczej. Przepis ten stanowi, że jeżeli ustawa – prawo geologiczne i górnicze nie stanowi inaczej, do zakresu działania organów administracji geologicznej należy wykonywanie określonych zadań, a w szczególności kontrola i nadzór nad działalnością regulowaną ustawą, w tym w zakresie projektowania prac geologicznych oraz sporządzania dokumentacji geologicznych. Minister Klimatu i Środowiska, w celu wdrożenia zaleceń pokontrolnych NIK, nie może uznać, że na gruncie obowiązujących przepisów prawnych, jednym z instrumentów prawnych umożliwiających zabezpieczenie interesów państwa w zakresie ochrony strategicznych złóż kopalin powinno być wykorzystanie instrumentów przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Ewidentnie nie można zaleceń NIK traktować jako podstawy do nadużywania prawa i interpretowania go w sposób sprzeczny z przepisami. Kontrola i nadzór nad działalnością regulowana ustawą nie daje uprawnień kształtujących prawa i obowiązki obywateli wykraczające poza zakres kompetencji ustawowych. Kontrola NIK nawet jeśli wskazała nieprawidłowości w działaniach organów administracji geologicznej to sposób realizacji działań tych organów musi mieścić się w zakresie posiadanych uprawnień i obowiązków oraz posiadanych narzędzi prawnych. Jak wcześnie wykazano stosownie do art. 95 Prawa geologicznego i górniczego udokumentowane złoża kopalin, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa, nie wpływa samo przez się na możliwość odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Zatem błędne jest założenie i stanowi nadużycie prawa, że przepis ten, a także art. 125 p.o.ś., stanowią samoistną podstawę prawną pozwalającą odmówić uzgodnienia decyzji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy i traktować go jako instrument zastępczy w przypadku braku właściwych regulacji prawnych i zastosowania innych instytucji prawnych przewidzianych przez właściwe przepisy w związku z gospodarczym wykorzystaniem kopalin. Świadoma realizacja polityki surowcowej państwa nie może polegać na nieuzgadnianiu decyzji administracyjnych dotyczących zabudowy nieruchomości tylko dlatego, że znajduje się złoże kopaliny. Takie działanie jest ewidentne sprzeczne z prawem. Gdyby taki był zamiar ustawodawcy to taki zakaz zabudowy nieruchomości wprowadziłby wprost w ustawie.

Odrębnym zagadnieniem jest kwestia właściwości rzeczowej organu administracji geologicznej. Stosownie do art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów o zakresie jego działania, co reguluje art. 20 k.p.a. Decydująca dla możliwości rozpoznania danej sprawy przez konkretny organ administracji publicznej jest, poza właściwością miejscową, właściwość rzeczowa, czyli zdolność prawna organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw w postępowaniu administracyjnym.

Zgodnie z zawartym w art. 19 k.p.a. nakazem, organ powinien badać swoją właściwość, nawet bez wniosku strony, na każdym etapie postępowania. Rygor ten rozciąga się na postępowanie przed organami pierwszej i drugiej instancji, jak również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych, na przykład w postępowaniu wznowieniowym, o stwierdzenie nieważności decyzji lub stwierdzenie jej wygaśnięcia na wszystkich etapach tych postępowań. Organ niewłaściwy w danym postępowaniu nie może podjąć żadnej czynności, lecz zobowiązany jest do niezwłocznego przekazania sprawy organowi właściwemu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a.

Naruszenie przepisów o właściwości ma daleko idący skutek, bowiem zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że w cytowanym przepisie ustawodawca nie wprowadził żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości. Wobec tego przyjąć należy, że każdy przypadek w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa, który z organów administracji geologicznej jest właściwy do dokonania tych uzgodnień w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Zgodnie z art. 156 ust. 1 p.g.g. organami administracyjnej są minister właściwy do spraw środowiska, marszałkowie województw i starostowie. Zgodnie jednak z regulacją art. 161 ust. 1 p.g.g. organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2-4 tego artykułu.

Minister właściwy do spraw środowiska jako organ administracji geologicznej pierwszej instancji, właściwy na zasadzie wyjątku od reguły określonej we wskazanym wyżej ust. 1, został wskazany w ust. 3 tegoż artykułu, do spraw związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczących: złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 (pkt 1); określania warunków hydrogeologicznych w związku z projektowaniem odwodnień złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 (pkt 1a); określania warunków hydrogeologicznych w związku z wtłaczaniem do górotworu wód pochodzących z odwodnień, o których mowa w pkt 1a, wód złożowych powstałych przy wydobywaniu kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1, oraz wód złożowych z podziemnych magazynów węglowodorów (pkt 1b); obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 2); regionalnych badań hydrogeologicznych (pkt 3); określania warunków hydrogeologicznych w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych (pkt 4); określania warunków hydrogeologicznych oraz geologiczno-inżynierskich dla potrzeb podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji albo podziemnego składowania odpadów (pkt 5); określania warunków hydrogeologicznych oraz geologiczno-inżynierskich na potrzeby poszukiwania lub rozpoznawania kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz podziemnego składowania dwutlenku węgla (pkt 5a); regionalnych badań budowy geologicznej kraju (pkt 6); regionalnych prac kartografii geologicznej (pkt 7); otworów wiertniczych do rozpoznania budowy głębokiego podłoża, niezwiązanego z dokumentowaniem złóż kopalin (pkt 9); obiektów budownictwa wodnego o wysokości piętrzenia przekraczającej 5 m (pkt 10) oraz w ust. 4 do spraw związanych z zatwierdzaniem dokumentacji geologiczno-inwestycyjnej złoża węglowodorów.

Nie ulega zatem wątpliwości, że w świetle brzmienia wskazanych wyżej ustępów Minister nie jest organem właściwym do dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jako organ administracji geologicznej – w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. A zatem kompetencje ministra ograniczone zostały do spraw związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi i zatwierdzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej złoża węglowodorów (w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze złożem węglowodorów). Tym samym nie można uznać aby uzgodnienie dokonywane w ramach współdziałania organów w sprawach dotyczących wydania decyzji celu publicznego czy decyzji ustalenia warunków zabudowy było sprawą związaną z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi. Zauważyć bowiem należy, iż zgodnie z definicją legalna zawartą w art. 6 pkt 11 p.g.g. , robotą geologiczną – jest wykonywanie w ramach prac geologicznych wszelkich czynności poniżej powierzchni terenu, w tym przy użyciu środków strzałowych, a także likwidacja wyrobisk po tych czynnościach. Natomiast określenie co stanowi dokumentację geologiczną i w jaki sposób podlega ona zatwierdzeniu zawiera Dział V, rozdział 2 ww. ustawy w szczególności art. 88, 89, 93 ww. ustawy wskazane regulacje nie dają jednak podstaw do przyjęcia, że skoro Minister będzie organem właściwym w sprawach związanych z zatwierdzeniem projektów geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi w wypadku złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 w tym m.in. złoża węgla brunatnego, to będzie również właściwy do dokonania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli inwestycja planowana jest na terenie gdzie znajdują się złoża kopaliny.

Należy bowiem zauważyć, że kompetencji organu nie można rozszerzać a w niniejszej sprawie kompetencje ministra zostały jednoznacznie określone na zasadzie wyjątku od ogólnego domniemania wykonywania zadań z zakresu administracji geologicznej w pierwszej instancji przez właściwego miejscowo marszałka województwa. W podobny sposób, jako wyjątek, został określony również zakres kompetencji starosty (art. 161 ust. 2 p.g.g.), co wskazuje, że organem właściwym do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w ramach zawartego w art. 161 ust. 1 p.g.g. domniemania kompetencji będzie marszałek województwa. W pełni pogląd ten został potwierdzony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2019 r. Sygn. akt IV SA/Wa 982/19.

Reasumując, biorąc pod uwagę spójność systemu prawnego, konstrukcję i sposób zredagowania treści art. 95 p.g.g. i zasady interpretacji norm prawnych z przepisów prawa nie jest możliwe ograniczenia prawa własności poprzez zakaz zabudowy w obecnym stanie prawnym w procedurze wydania decyzji celu publicznego, czy decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie z powodu udokumentowania złóż węgla brunatnego. Samo istnienie złoża nie stanowi o możliwości nieuzgodnienia przez organ administracji geologicznej ww. decyzji.

r.pr. Sebastian Czwojda

Projekt Opini prawnej

Zagadnienie:

Przedmiotem opinii jest możliwość wydzielenia działki, która może mieć pośredni dostęp do drogi publicznej przez drogę skarbu państwa w zarządzie KOWR. ?

Stan faktyczny

Nieruchomość stanowi nieruchomość gminą znajduje się przy działce stanowiącej własność skarbu państwa, zapisaną w ewidencji gruntów rolnych jako droga w zarządzie KOWR. Poprzez tą drogę ma dostęp do drogi publicznej -powiatowej. Z przedmiotowej działki ma zostać wyodrębniona działka z przeznaczeniem na zamianę z osobą fizyczną.

Analiza prawna

Zgodnie z treścią art. 2 pkt 14 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez „dostęp do drogi publicznej” – należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z treści tego przepisu wynika, iż ustawodawca wyróżnił trzy różne możliwości dostępu nieruchomości do drogi publicznej, kiedy zjazd bezpośrednio na drogę publiczną, pośredni poprzez drogę wewnętrzną i poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogi koniecznej jako drugą pośrednią formę spełniająca wymóg dostępu działki do drogi publicznej. Niestety to czytelne rozróżnienie ulega już modyfikacji w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. art. 93 ust 3 tejże ustawy wskazuje, że „podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Wskazuje on na konieczność ustanowienia przy wyodrębnianiu drogi wewnętrznej ustanowienie służebności na rzecz sąsiednich nieruchomości, które mają mieć dostęp do drogi publicznej przez wydzielaną drogę wewnętrzną lub ustanowienie na niej współwłasności. Już w świetle tych dwóch przepisów można rozróżnić dwie możliwości, że droga wewnętrzna może zapewniać dostęp do drogi publicznej zarówno w sytuacji ustanowienia na niej służebności, jak w sytuacji, gdy takiego obciążenia nie będzie.

W praktyce i w orzecznictwie można spotkać się z różnymi interpretacjami i sposobami rozwiązania konkretnych sporów powstałych na kanwie dostępu poprzez drogę wewnętrzną. Jest to związane z różnorodnością własności drogi koniecznej, ich różnego przeznaczenia i dostępności. Ważny jest też fakt, poza art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych nie ma regulacji prawnych, określających sposób dostępności i korzystania z dróg wewnętrznych. Biorąc pod uwagę ich faktyczne funkcjonowanie oraz analogię do art. 3 ustawy o drogach publicznych, ze względu na dostępność również drogi wewnętrzne można podzielić na drogi ogólnodostępne i drogi o ograniczonym dostępie. Charakter prawny drogi wewnętrznej, a zatem jej dostępność, może też zależeć od tego, kto jest jej zarządcą albo właścicielem. W przypadku dróg, które stanowią własność komunalną lub skarbu państwa to ograniczenie dostępu do drogi wewnętrznej musi mieć uzasadnienie, przesłankę, z której wynika wprowadzenie ograniczenia dostępności. Przede wszystkim należy zauważyć, że podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego) nie może w sposób całkowicie dowolny decydować o udostępnieniu drogi wewnętrznej. W szczególności za sprzeczne z prawem należałoby uznać udostępnianie przez podmiot publicznoprawny drogi wewnętrznej tylko niektórym podmiotom, wybranym przy pomocy nieznanego kryterium lub kryterium znanego, ale którego nie można by uznać za sprawiedliwie lub uzasadnione koniecznością ochrony wartości, godnych ochrony. Takie działanie w przypadku dróg wewnętrznych zarządzanych przez podmioty publicznoprawne lub stanowiących własność takich podmiotów uznać należałoby za nierówne traktowanie przez władze publiczne, a więc sprzeczne z zasadą równości wysłowioną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.(por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt IISA/Gd 149/12).

Drogi wewnętrzne mogą mieć różny charakter i w związku z tym mogą się też znacznie różnić w zakresie dostępności. Mogą być drogi wewnętrzne, należące do osób fizycznych lub niepublicznych osób prawnych, które są dostępne tylko dla podmiotów wybranych przez zarządcę lub właściciela drogi wewnętrznej. Jednakże może być też tak, że drogi należące do takich podmiotów będą dostępne tak jak drogi publiczne. Będzie tak w szczególności w przypadku, gdy te drogi wewnętrzne będą objęte strefą ruchu lub strefą zamieszkania lub też ich zapewniać dostęp do wielu nieruchomości, np. drogi śródpolna czy też mieć znaczenie komunikacyjne, łącząc różne obiekty czy miejscowości. Zatem jeżeli ograniczenie dostępu do drogi wewnętrznej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa nie wynika z konkretnie uzasadnionej przyczyny to „dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej, uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej. (Wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 października 2008 r., sygn. II OSK 1163/07)”.

Istotnym czynnikiem wymagającym odrębnego umówienia jest sytuacji, kiedy droga wewnętrzna Skarbu Państwa znajduje się w zasobach Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Zgodnie z przepisami Ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wśród przekazanych nieruchomości skarbu państwa mogą się znajdować także działki przeznaczone pod drogi. Ustawodawca nie przewidział odrębnego sposobu zarządzania tymi drogami. Jednak ze względu na treść art. 24 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa można wskazać na dwojakiego rodzaju postępowania. Drogi, które służą wyłącznie obsłudze innych nieruchomości będących w zasobach KOWR-u mogą zostać sprzedane, wydzierżawione wniesione do spółek czy też podlegać innym ograniczeniom w dostępie. Jeżeli jednak nieruchomości wchodzące w skład zasobu, które zostały zajęte pod drogi mają znaczenie komunikacyjne w szczególności przeznaczone na drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie powinny być zagospodarowane na cele związane z przeznaczeniem nieruchomości rolnych. Co więcej Krajowy Ośrodek może, w drodze umowy, nieodpłatnie przekazać na własność jednostce samorządu terytorialnego takie drogi. Nie powinien zatem ich przekazywać innym podmiotom w zarządzanie. Biorąc powyższe pod uwagę drogi takie powinny być przez KOWR zabezpieczone przed degradacją i utrzymywane jako ogólnodostępne.

Istotna kwestia dotycząca wyodrębnienia nieruchomości dotyczy ewidencji gruntów. Kwestie oznaczenia nieruchomości drogowych reguluje Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa 1 z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W §  68 ust 3 pkt 7a rozporządzenie to określiło oznaczenie gruntów wprowadzając odrębne określenie drogi, oznaczone symbolem – „dr”. Analizując treść tego przepisu, wynika z nie go, że ustawodawca objął tym określeniem zarówno drogi publiczne jak wewnętrzne. Nie rozróżnia innego oznaczenia dla drogi zaliczonej do dróg publicznych. Co więcej w załączeniu nr 6 do Rozporządzenia zostały opisane cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczaniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. I tak, do użytku gruntowego o nazwie „drogi” zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm.). Jednocześnie załącznik ten wskazuje, że do użytku gruntowego o nazwie „drogi” nie zalicza się gruntów w granicach pasów drogowych dróg wewnętrznych, jeżeli wchodzą w skład gospodarstwa rolnego lub leśnego lub wchodzą w skład działki budowlanej, która nie jest osiedlem mieszkaniowym, dworcem kolejowym lub dworcem komunikacji autobusowej albo też nie jest odrębnym pasem gruntu wydzielonym wyłącznie w celu zapewnienia dostępu tej działki do drogi publicznej. Grunty w granicach pasów drogowych dróg wewnętrznych niezaliczone do użytku gruntowego „drogi” włącza się do przyległego użytku rolnego, jeżeli wchodzą w skład gospodarstwa rolnego albo też użytku „las”, jeżeli wchodzą w skład gospodarstwa leśnego. Mogą też być dołączone do odpowiedniego użytku z grupy użytków zurbanizowanych i zabudowanych, jeżeli wchodzą w skład działki budowlanej.

Ponadto Rozporządzenie to określiło drogi jako tereny komunikacyjne zaliczając do kategorii gruntów zabudowanych i zurbanizowanych. Jest też spójne z zapisami ustawy o drogach gdzie drogę zdefiniowano jako budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Nawet zwykłe utwardzenie nawierzchni naturalnej spełnia szeroką, otwartą definicję budowli zawartą w Ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Biorąc pod uwagę wzajemną zależność przepisów w kontekście dróg wewnętrznych na etapie podziału działek, charakter i przeznaczenie działki oraz jej ogólnodostępność powinna znaleźć odzwierciedlenie w sposobie oznakowania działki. W analizowanym przypadku droga w zasobach KOWR-u, z oznakowaniem „dr”, wskazuje na jej powszechność dostępności. W przeciwnym wypadku, gdyby służyła wyłącznie do obsługi gospodarstwa rolnego powinna został ewidencyjnie włączona do przyległego użytku rolnego. Odpowiada to zresztą stanowi faktycznemu wykorzystania drogi wewnętrznej. Służy ona nie tylko funkcji komunikacji dla właścicieli gruntów przyległych, ale także osobom korzystającym z tej drogi dla różnych form komunikacji. (skrót pomiędzy dwoma drogami powiatowymi, dojazd do terenów rekreacyjnych wokół stawu, dojazd do obiektu dawnej cegielni).

Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że dla wydzielanej nieruchomości możliwy jest dostęp do drogi publicznej poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną, będąca własności podmiotu publicznoprawnego. Nie wymaga to ustanowienia służebności czy też odrębnej zgody. Uzgodnienia z właścicielem drogi wewnętrznej wymaga zjazd z działki przyległej. Następuje to w trybie cywilnoprawnym i wskazane jest już na etapie wydzielania działki uzyskanie stosownych oświadczeń ze strony właściciela drogi wewnętrznej. W świetle art 140 k.c., w związku z zadaniami publicznymi realizowanymi przez podmioty publiczne w okolicznościach sprawy ograniczenie dostępu do drogi wewnętrznej i nieuzgodnienie zjazdu byłoby sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym.

Opinia prawna

w zakresie przysługiwania diety sołtysowi w okresie po upływie kadencji do czasu wyboru nowego sołtysa.

Dieta, jako ekwiwalent kosztów ponoszonych przez Sołtysów, w związku z pełnieniem funkcji, przysługuje na podstawie Uchwały Rady Miejskiej w Krobi nr XXXIX/350/2017 z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie zasad na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta. Zgodnie z jej treścią, ustala się stałą miesięczną dietę dla przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w wysokości uzależnionej od liczby mieszkańców sołectwa. Diety wypłacane są na rachunek bankowy z dołu, za miniony miesiąc, do dnia 10-go następnego miesiąca, za wyjątkiem diety za miesiąc grudzień, w którym diety są wypłacane w terminie do 31 grudnia.

Bez wątpienia dieta przysługuje Sołtysom w związku z pełnieniem przez nich określonej funkcji i realizacji zadań wynikających z przepisów prawa, statutu i czynności techniczno-materialnych wynikających z potrzeb realizacji zadań Gminy w powierzonym im zakresie i w czasie jej pełnienia.

Sołtysi w Gminie Krobia powoływani są na okres 4 lat i zgodnie z treścią § 16 ust. 3 statutu sołectwa w Bukownicy (statuty sołectw mają taką samą treść zapisów, statut sołectwa Bukownicy został wybrany jako przykładowy) i upływa wraz z końcem kadencji Rady Miejskiej. W świetle tej regulacji pojawia się wątpliwość, czy Sołtysi po upływie kadencji Rady Miejskiej mają uprawnienia do dalszego działania i wykonywania swoich obowiązków i co za tym idzie maja również prawo otrzymywać dietę. Sołtys jest organem wykonawczym sołectwa i przysługują mu określone kompetencje wynikające zarówno z właściwych przepisów prawa jak i z treści statutu sołectwa. W przypadku wójta (burmistrza, prezydenta) art. 29 ustawy o samorządzie gminnym wprost wskazuje, ze po upływie kadencji pełni on swoją funkcję do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta albo osobę, którą Prezes Rady Ministrów wyznaczył do pełnienia funkcji wójta. Takiego zapisu nie zawierają statuty sołectw Gminy Krobia. Jednakże są powszechnie spotykane w zapisach statutów sołectwa na terenie kraju. Przykładowo zgodnie z treścią § 30 statutu sołectwa Modligobowice, Gmina Rychwał, po upływie kadencji Sołtys pełni swoją funkcję do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego Sołtysa.

Pomimo braku takiego zapisu w statutach sołectw Gminy Krobi, analiza treści statutu oraz zasada ciągłości funkcjonowania organów publicznych wskazuje na konieczność analogicznego zastosowania rozwiązania, jak w przypadku zapisów dotyczących wójta, także w przypadku braku zapisu wprost w statucie sołectwa. Należy przyjać, że sołtysi pełnią swoja funkcję do czasu wyboru nowego sołtysa, po upływie kadencji. (np. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 kwietnia 1995 r. SA/Łd 2686/94 Kadencyjność działania organów gminy nie znosi ani nie zmienia istoty gminy jako lokalnej wspólnoty samorządowej mieszkańców, która w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność wykonuje zadania publiczne, niezbędne jest więc zapewnienie nieprzerwaności wykonywania zadań przez gminę.) funkcja sołtysa to nie tylko funkcja reprezentacyjna bowiem niejednokrotnie wiąże się ona z koniecznością realizacji zadań publicznych, a o stopniu skomplikowania tej funkcji świadczy przyznanie sołtysom statutu ochrony przewidzianego dla funkcjonariuszy publicznych. Nie tylko wykonują bowiem w terenie zadania gminne (inkaso, obwieszczenia, doręczenia), ale wielokrotnie są reprezentantami społeczności lokalnej (i to nie będąc jednocześnie radnymi, choć i takie przypadki się zdarzają) i czynnie uczestniczą w sesjach rad, spotykając się z samorządowcami. To oni z jednej strony współorganizują to najprostsze (a jednocześnie najbliższe mieszkańcom) obcowanie ze sferą publiczną, a przy tym ich ustami przekazywane są często wnioski i petycje.

Na konieczność takiego rozwiązania wskazują także wprost zapisy statutów sołectw Gminy Krobia. Należy do nich § 6 ust 1 statutu sołectwa Bukownica, który przewiduje przeprowadzenie wyborów na podstawie uchwały nowo-wybranej Rady Miejskiej w terminie 4 miesięcy od dnia wyborów w porozumieniu z sołtysem. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że przyjmując statut jego autorzy mieli świadomie i celowo pozbawić możliwość działania sołectwa przez okres do wyborów. Na wolę ciągłości działania sołtysa wskazuje także konieczność uzgodnienia z dotychczasowym sołtysem termin wyborów. Dodatkowo w § 6 ust 2 statutu został nałożony obowiązek na dotychczasowego sołtysa zawiadomienia mieszkańców o zebraniu. Ponadto zgodnie z treścią § 6 ust 3 to dotychczasowy sołtys lub przewodniczący Rady Sołeckiej otwiera zebranie wyborcze. Warto też zwrócić uwagę na niejednoznaczność treści § 16 ust 3 statutu, który wprowadza wątpliwości interpretacyjne dotyczące wskazania dwóch terminów upływu kadencji organów sołectwa. Jeden zgodnie z upływem kadencji Rady Miejskiej, drugi, biorąc pod uwagę treść § 6 ust 1, po upływie czterech lat od daty wyboru sołtysa.

Wnioski

Przytoczone zapisy statutu, zasada ciągłości wykonywania zadań publicznych jednoznacznie wskazują, że po upływie kadencji, do czasu wyboru nowego sołtysa, dotychczasowy sołtys pełni swoje obowiązki i w konsekwencji przysługuje mu z tego tytułu dieta. Jednocześnie należy wskazać zasadność dla celów precyzyjności i jednoznaczności regulacji prawnych dokonać stosownych zmian statucie wprowadzając zapis o ciągłości pełnienia obowiązków sołtysa po upływie kadencji oraz jednoznaczny zapis dotyczący upływu kadencji, biorąc pod uwagę, wydłużenie kadencji Rady Miejskiej.