Krobia, dnia 20 kwietnia 2019 r.
Projekt Opini prawnej
Zagadnienie:
Przedmiotem opinii jest możliwość wydzielenia działki, która może mieć pośredni dostęp do drogi publicznej przez drogę skarbu państwa w zarządzie KOWR. ?
Stan faktyczny
Nieruchomość stanowi nieruchomość gminą znajduje się przy działce stanowiącej własność skarbu państwa, zapisaną w ewidencji gruntów rolnych jako droga w zarządzie KOWR. Poprzez tą drogę ma dostęp do drogi publicznej -powiatowej. Z przedmiotowej działki ma zostać wyodrębniona działka z przeznaczeniem na zamianę z osobą fizyczną.
Analiza prawna
Zgodnie z treścią art. 2 pkt 14 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez „dostęp do drogi publicznej” – należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z treści tego przepisu wynika, iż ustawodawca wyróżnił trzy różne możliwości dostępu nieruchomości do drogi publicznej, kiedy zjazd bezpośrednio na drogę publiczną, pośredni poprzez drogę wewnętrzną i poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogi koniecznej jako drugą pośrednią formę spełniająca wymóg dostępu działki do drogi publicznej. Niestety to czytelne rozróżnienie ulega już modyfikacji w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. art. 93 ust 3 tejże ustawy wskazuje, że „podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Wskazuje on na konieczność ustanowienia przy wyodrębnianiu drogi wewnętrznej ustanowienie służebności na rzecz sąsiednich nieruchomości, które mają mieć dostęp do drogi publicznej przez wydzielaną drogę wewnętrzną lub ustanowienie na niej współwłasności. Już w świetle tych dwóch przepisów można rozróżnić dwie możliwości, że droga wewnętrzna może zapewniać dostęp do drogi publicznej zarówno w sytuacji ustanowienia na niej służebności, jak w sytuacji, gdy takiego obciążenia nie będzie.
W praktyce i w orzecznictwie można spotkać się z różnymi interpretacjami i sposobami rozwiązania konkretnych sporów powstałych na kanwie dostępu poprzez drogę wewnętrzną. Jest to związane z różnorodnością własności drogi koniecznej, ich różnego przeznaczenia i dostępności. Ważny jest też fakt, poza art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych nie ma regulacji prawnych, określających sposób dostępności i korzystania z dróg wewnętrznych. Biorąc pod uwagę ich faktyczne funkcjonowanie oraz analogię do art. 3 ustawy o drogach publicznych, ze względu na dostępność również drogi wewnętrzne można podzielić na drogi ogólnodostępne i drogi o ograniczonym dostępie. Charakter prawny drogi wewnętrznej, a zatem jej dostępność, może też zależeć od tego, kto jest jej zarządcą albo właścicielem. W przypadku dróg, które stanowią własność komunalną lub skarbu państwa to ograniczenie dostępu do drogi wewnętrznej musi mieć uzasadnienie, przesłankę, z której wynika wprowadzenie ograniczenia dostępności. Przede wszystkim należy zauważyć, że podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego) nie może w sposób całkowicie dowolny decydować o udostępnieniu drogi wewnętrznej. W szczególności za sprzeczne z prawem należałoby uznać udostępnianie przez podmiot publicznoprawny drogi wewnętrznej tylko niektórym podmiotom, wybranym przy pomocy nieznanego kryterium lub kryterium znanego, ale którego nie można by uznać za sprawiedliwie lub uzasadnione koniecznością ochrony wartości, godnych ochrony. Takie działanie w przypadku dróg wewnętrznych zarządzanych przez podmioty publicznoprawne lub stanowiących własność takich podmiotów uznać należałoby za nierówne traktowanie przez władze publiczne, a więc sprzeczne z zasadą równości wysłowioną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.(por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt IISA/Gd 149/12).
Drogi wewnętrzne mogą mieć różny charakter i w związku z tym mogą się też znacznie różnić w zakresie dostępności. Mogą być drogi wewnętrzne, należące do osób fizycznych lub niepublicznych osób prawnych, które są dostępne tylko dla podmiotów wybranych przez zarządcę lub właściciela drogi wewnętrznej. Jednakże może być też tak, że drogi należące do takich podmiotów będą dostępne tak jak drogi publiczne. Będzie tak w szczególności w przypadku, gdy te drogi wewnętrzne będą objęte strefą ruchu lub strefą zamieszkania lub też ich zapewniać dostęp do wielu nieruchomości, np. drogi śródpolna czy też mieć znaczenie komunikacyjne, łącząc różne obiekty czy miejscowości. Zatem jeżeli ograniczenie dostępu do drogi wewnętrznej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa nie wynika z konkretnie uzasadnionej przyczyny to „dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej, uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej. (Wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 października 2008 r., sygn. II OSK 1163/07)”.
Istotnym czynnikiem wymagającym odrębnego umówienia jest sytuacji, kiedy droga wewnętrzna Skarbu Państwa znajduje się w zasobach Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Zgodnie z przepisami Ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wśród przekazanych nieruchomości skarbu państwa mogą się znajdować także działki przeznaczone pod drogi. Ustawodawca nie przewidział odrębnego sposobu zarządzania tymi drogami. Jednak ze względu na treść art. 24 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa można wskazać na dwojakiego rodzaju postępowania. Drogi, które służą wyłącznie obsłudze innych nieruchomości będących w zasobach KOWR-u mogą zostać sprzedane, wydzierżawione wniesione do spółek czy też podlegać innym ograniczeniom w dostępie. Jeżeli jednak nieruchomości wchodzące w skład zasobu, które zostały zajęte pod drogi mają znaczenie komunikacyjne w szczególności przeznaczone na drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie powinny być zagospodarowane na cele związane z przeznaczeniem nieruchomości rolnych. Co więcej Krajowy Ośrodek może, w drodze umowy, nieodpłatnie przekazać na własność jednostce samorządu terytorialnego takie drogi. Nie powinien zatem ich przekazywać innym podmiotom w zarządzanie. Biorąc powyższe pod uwagę drogi takie powinny być przez KOWR zabezpieczone przed degradacją i utrzymywane jako ogólnodostępne.
Istotna kwestia dotycząca wyodrębnienia nieruchomości dotyczy ewidencji gruntów. Kwestie oznaczenia nieruchomości drogowych reguluje Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa 1 z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W § 68 ust 3 pkt 7a rozporządzenie to określiło oznaczenie gruntów wprowadzając odrębne określenie drogi, oznaczone symbolem – „dr”. Analizując treść tego przepisu, wynika z nie go, że ustawodawca objął tym określeniem zarówno drogi publiczne jak wewnętrzne. Nie rozróżnia innego oznaczenia dla drogi zaliczonej do dróg publicznych. Co więcej w załączeniu nr 6 do Rozporządzenia zostały opisane cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczaniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. I tak, do użytku gruntowego o nazwie „drogi” zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm.). Jednocześnie załącznik ten wskazuje, że do użytku gruntowego o nazwie „drogi” nie zalicza się gruntów w granicach pasów drogowych dróg wewnętrznych, jeżeli wchodzą w skład gospodarstwa rolnego lub leśnego lub wchodzą w skład działki budowlanej, która nie jest osiedlem mieszkaniowym, dworcem kolejowym lub dworcem komunikacji autobusowej albo też nie jest odrębnym pasem gruntu wydzielonym wyłącznie w celu zapewnienia dostępu tej działki do drogi publicznej. Grunty w granicach pasów drogowych dróg wewnętrznych niezaliczone do użytku gruntowego „drogi” włącza się do przyległego użytku rolnego, jeżeli wchodzą w skład gospodarstwa rolnego albo też użytku „las”, jeżeli wchodzą w skład gospodarstwa leśnego. Mogą też być dołączone do odpowiedniego użytku z grupy użytków zurbanizowanych i zabudowanych, jeżeli wchodzą w skład działki budowlanej.
Ponadto Rozporządzenie to określiło drogi jako tereny komunikacyjne zaliczając do kategorii gruntów zabudowanych i zurbanizowanych. Jest też spójne z zapisami ustawy o drogach gdzie drogę zdefiniowano jako budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Nawet zwykłe utwardzenie nawierzchni naturalnej spełnia szeroką, otwartą definicję budowli zawartą w Ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Biorąc pod uwagę wzajemną zależność przepisów w kontekście dróg wewnętrznych na etapie podziału działek, charakter i przeznaczenie działki oraz jej ogólnodostępność powinna znaleźć odzwierciedlenie w sposobie oznakowania działki. W analizowanym przypadku droga w zasobach KOWR-u, z oznakowaniem „dr”, wskazuje na jej powszechność dostępności. W przeciwnym wypadku, gdyby służyła wyłącznie do obsługi gospodarstwa rolnego powinna został ewidencyjnie włączona do przyległego użytku rolnego. Odpowiada to zresztą stanowi faktycznemu wykorzystania drogi wewnętrznej. Służy ona nie tylko funkcji komunikacji dla właścicieli gruntów przyległych, ale także osobom korzystającym z tej drogi dla różnych form komunikacji. (skrót pomiędzy dwoma drogami powiatowymi, dojazd do terenów rekreacyjnych wokół stawu, dojazd do obiektu dawnej cegielni).
Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że dla wydzielanej nieruchomości możliwy jest dostęp do drogi publicznej poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną, będąca własności podmiotu publicznoprawnego. Nie wymaga to ustanowienia służebności czy też odrębnej zgody. Uzgodnienia z właścicielem drogi wewnętrznej wymaga zjazd z działki przyległej. Następuje to w trybie cywilnoprawnym i wskazane jest już na etapie wydzielania działki uzyskanie stosownych oświadczeń ze strony właściciela drogi wewnętrznej. W świetle art 140 k.c., w związku z zadaniami publicznymi realizowanymi przez podmioty publiczne w okolicznościach sprawy ograniczenie dostępu do drogi wewnętrznej i nieuzgodnienie zjazdu byłoby sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym.